景鉴研究 No.34：政策引发变革，景区度假化转变正当其时 ——评国办新发文件《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》

近日国务院办公厅发布了《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》（国办发〔2019〕41号），全文共十一条，涵盖旅游发展的方方面面。

在国内经济和消费持续下行的当下，旅游消费依然保持持续高速增长。8月23日国务院政策例行吹风会发布数据是，今年上半年国内旅游30.8亿人次，收入2.78万亿元，增长13.5%。旅游消费对经济周期冲击不敏感，劳动密集型，对拉动就业和促进地方经济发展具有重大现实意义。国家越来越重视旅游，政策发布部门从过去主管部委上升到国务院，可见未来旅游产业越来越被视为拉动内需、提振经济的支柱产业。

笔者试对其中与行业变革直接相关的条文作一下解读。

政策加码，景区主要收入再遭砍

国家政策倒逼砍景区降价始于2018年3月5日，国务院总理李克强关于政府工作的报告中提及，将推进“降低重点国有景区门票价格”工作。被视为普惠消费者刺激旅游的“大招”，还能推动具有公共品性质的重点国有景区回归公益属性。

紧接着2018年6月29日，国家发改委发布《关于完善国有景区门票价格形成机制、降低重点国有景区门票价格的指导意见》（发改价格〔2018〕951号），要求各地区应确保于2018年9月底前降低偏高的重点国有景区门票价格取得明显成效。此次文件主要针对“重点国有景区”，即有各类国家级头衔或5A级评级的国有景区，但也提出了下一步“积极推动4A级及以下国有景区降价”。

2019年3月14日，国家发改委进一步出台了《关于持续深入推进降低重点国有景区门票价格工作的通知》（发改办价格〔2019〕333号）2019年，要求推进更大范围、更大力度的降价，并强化配套服务价格监管，确保降价取得实效。此文件不仅要求对所有实行政府定价管理的5A、4A级景区门票成本监审调查、价格评估调整工作，进一步要求对垄断性较强的交通车、缆车、游船、停车等服务进行价格监管。

到了今年7月31日国务院常务会议，李克强总理将“促进文化旅游”放在了与“落实就业优先政策、促进商品消费”等同的三大主题之一！而会议提出的“推动消费惠民、丰富产品供给、完善市场监管”等三项相关措施，最终反映在本次国务院办公厅文件中进行落实。

在国务院办公厅本次发布的文件中，主要任务第一条最前部分就提出：“继续推动国有景区门票降价。各地可结合实际情况，制定实施景区门票减免、景区淡季免费开放、演出门票打折等政策。”

通过对过往政策演变的梳理，我们可以发现以下趋势：

1）范围越来越广、力度越来越强

在近一年半的时间里以高层级、连续密集地出台政策，涵盖范围从“重点国有景区”的门票降价，到5A、4A景区的门票和垄断性交通价格，进一步扩大到门票减免、淡季免费和景区又一大财源：演出门票。至此大多国有资产涵盖的观光景区主要盈利项目：门票、交通、演出，已全部纳入在政策性降价（甚至免费）之内。

可见，景区降价绝不是一时兴起的惠民政策，而是建立在经济战略上考量的，会持续的、不断深化提升。

2）层级越来越高、重视度不断提升

最初提出门票改革仅仅在《2018年政府工作报告》第三节“2018年政府工作的建议”的第七条“积极扩大消费和促进有效投资”中只有不起眼的半句话，不仔细找还真找不到。而到了今年7月31日国务院常务会议已位列与“稳就业、促消费”并列的三大议题之一“促进文化和旅游消费的措施”的第一条。

此外，发文单位也从国家发改委提高到国务院办公厅层级，也体现出国家政府的重视程度又提升了一大步。

对于景区的运营管理者来说，如果去年初开始有危机意识还算先知先觉的话，到如今一道道政策文件层层加码后还不思进取、因循守旧，未来必将付出惨痛的代价。

对旅游产品提升提出了明确要求

在本次《意见》中，对旅游产品的提升占了最大篇幅，在9条主要任务中占了4条。

“（五）着力丰富产品供给。”中主要提出鼓励引导演艺产品、文创产品、休闲度假产品、民宿产品、乡村旅游产品、全域旅游和红色旅游，归纳起来主要是文旅结合的创意性内容产品。其中“旅游演艺”被排在了最前列位置，并独一给出了明确时间点和量化目标：“到2022年，培育30个以上旅游演艺精品项目”。显然未来几年旅游演艺将进入政策助推发展的快车道，景鉴智库亦在桂林等知名旅游目的地参与大型旅游演艺的顾问工作，相关专业研究详见：《旅游演艺产业研究（一）起源与发展，旅游演艺产业总览》、《旅游演艺产业研究（二）宋城演艺为何能成行业龙头》、《旅游演艺产业研究（三）从观印象的双输结局，探究山水实景演艺的发展》。

“（六）推动旅游景区提质扩容。”主要针对现有景区提出了提升品质的要求，其中特别提出了“更新换代、产品创新和项目升级”。确实，在主要收入点纷纷被砍的当下，现有景区再不进行迭代升级，未来只有死路一条。那么传统观光型景区如何更新换代？可以参考一下景鉴智库之前的研究文章：《景区度假化产业研究与未来展望》。

“（七）发展假日和夜间经济。”对于假日经济，国家需要做的是“落实带薪休假制度”和“增加公共交通运力”，让“黄金周”过于巨大的流量错峰分布在更多的假日中，改变目前景区节日人满为患，平日上演“空城计”的现状。而对于旅游开发端，更多的机会是发展大城市周边3小时半径内的短时短途的度假旅游产品，这可能会是未来的一个产品趋势。我们可以留意到长三角、珠三角周边近来涌现出一大批超大型旅游度假综合体，同时配套大体量地产开发。但高举高打不是唯一的模式，我认为中小型、设计更注重性价比和特色的项目，或许会有更大的空间。能够自给自足，而不是靠地产输血的项目，持续生命力和复制能力将会更强。

夜间经济也越来越被重视，文件中又提出一个定时定量要求：“到2022年，建设200个以上国家级夜间文旅消费集聚区”。我认为未来夜间旅游不仅仅是传统的旅游演艺和灯光秀，这种产品是走大流量“观光游”的客流转化，未来度假市场会越来越体现个性化、体验化、社交化，以大型夜游项目为主要吸引物，以特色小型夜间体验内容为消费延伸，或许会是更好的夜游产品整合形态。

“（八）促进产业融合发展”提出要“促进文化与旅游、旅游与现代技术相互融合”，并且要“到2022年，建设30个国家文化产业和旅游产业融合发展示范区”。预判未来一些高科技旅游项目开发方和设备制造提供商或迎来契机。特别在主题公园领域（技术设备集中），会越来越要求体现中华文化与科技的结合。对于国内企业来说，在国际品牌不断进入的压力之下，这是我们的独有优势之一。这方面做得较好的案例可以参见景鉴智库往期对主题公园的系列研究。

政策保障和支持

众所周知，旅游在资源端和开发端并不是一个完全市场化的行业，投入大收益慢是其典型特征，大量的土地和景区资源又在政府手中，所以要做成任何事情都离不开政府的支持。

在《意见》的保障措施篇中，提及了多个方面的政策性支持，特别是财政资金引导、土地政策对于旅游开发至关重要，预计近期相关部门会有具体执行和落实文件出台。

在相关实操政策文件出台后，乡村度假游产品将会迎来一个极佳的发展机遇。目前农村土地所有权、土地使用权和农民进城落户是农村开发的主要障碍之一。农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革早已被各项文件多次提起，但同样又被文件禁锢了农业用途，充满了矛盾。未来是否可在乡村振兴和乡村旅游方面开个口子，值得后续关注。

此外景区经营权、门票收入权质押以及旅游企业建设用地使用权抵押贷款等，虽然在支持之列，但用了“探索”一词。

其实早在2012年12月，华侨城就做了中国第一单景区ABS，以欢乐谷主题公园未来5年特定期限的门票作为基础资产，合计募资18.5亿，评级AAA，利率5.5%-6%。而目前最大规模的景区门票ABS是2014年长隆集团以未来8年特定数量门票作为基础资产的资管计划，发行规模32亿，评级AA+，利率6.4%-7.1%。

但同时也要看到，传统景区的ABS尚存在不少政策性难题需要改变。比如风景名胜区普遍实行收支两条线，而基金业协会2014年下发的《资产证券化业务基础资产负面清单指引》中明确规定，地方政府为直接或间接债务嗯的基础资产不能用于发行资产证券化产品。通常都要采用管理服务费、交通收入、游乐项目收入作为变通手段。又如2019年4月19日证监会发布《资产证券化监管问答三》中，对不具有垄断性和排他性的入园凭证这类经营收入，不得作为资产证券化产品的基础资产现金流来源，此后发行国内主题公园的ABS产品也非常困难。

那么未来在景区资产为基础的融资方面是否会修改此前的一些限制性规定，又或出台新的促进政策，这个“探索”究竟会执行到什么程度，值得未来关注。

景区度假化如何变革

通过对整个文件的研读，深感《意见》堪称政府文件的“优秀范文”，先给政策压力，然后指引了提升方向，再给予政策支持，还要求加强组织领导与严格监管执法，对很多关键要点给出了定时定量要求，具有很强的纲领性和指导性。

毫无疑问，国内传统景区长年以来依赖门票和缆车等基础性收入的“门票经济”模式将在政策催动下加速走向末路。如果说2018年是政策倒逼之年，那从2019年起既是众多景区的“困难之年”，也是“变革之年”。

那么如何面对变革？

开发方（资源方）要有系统化思维。

未来的旅游度假目的地是由不同业态、多元化产品和各种IP来组成，但这不是简单的“拼盘”，不同区域的资源特点、客群结构、消费层次、区位因素等等都不相同，所以整体结构无法简单复制套用，必须是经过系统化分析来定制化的。

企业要有梯次化度假产品。

现在很多大型文旅企业整个产品体系往往“断层”严重，特征是：大、全、高端，缺乏高中低度假产品梯次，要投就是百亿起。这样的产品虽然确实是重量级度假产品，但它的度假部分成本过高，投资回报极低，必须用大体量地产去平衡。实质是围绕地产为盈利中心、旅游为成本中心去做的旅游地产项目。这种产品在选址上偏向城市近郊和平地，与旅游核心资源格格不入，完全吃不到景区度假化的市场红利。

要抓住这个市场机遇，抢占稀缺旅游资源，文旅企业也应开发出能适应传统景区的，投资小、效益高、落位灵活、组合多变的梯次化度假产品。我很早就提出过，未来景区度假产品，硬件可能更“轻”（低成本），软件或许更“重”（重互动、重服务）。一个成功的度假项目的“内容”时间，不应低于三天。

操盘和运营要有综合全面的人才。

不管是有资源，还是有钱、有产品，要实现最终的成功，离不开人的因素。从“观光”走向“度假”意味着产业越来越综合化（文旅综合体、田园综合体等）、业态越来越复杂化（传统观光+演艺+娱乐+餐饮+住宿+教育+文创+体验+体育+康养+地产等等），同时还要牵扯到不同的融资手段和大资金的多期循环开发。所以操盘和运营团队应有通盘商业思维，对涉及的各产业各业态均有深入的研究，对经济、财务、金融也有非常专业的知识背景和实践能力。在引入高端人才的同时，也要注意各板块专精人才的配置，以及人才梯队的培育。

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